#1LA REFORME DES DOUANES A MADAGASCAR. LE BESOIN D'UNE NOUVELLE APPROCHE POUR DE TELLS REFORMES? (2015-2018) GAEL RABALLAND [email protected]#2• CONTEXTE ET ETAPES DE LA REFORME • LES CONTRATS DE PERFORMANCE INDIVIDUELS ET LES PREMIERES LECONS • L'ANALYSE DE RISQUE • LA RANDOMISATION • LES PRINCIPALES LECONS DE L'ENGAGEMENT 2#3LE CONTEXTE DES DOUANES A MADAGASCAR ■ CRISE POLITIQUE SEVERE (2009-2013) ■ RETOUR A L'ORDRE CONSTITUTIONNEL EN 2013 ■ TRES FAIBLE PRESSION FISCALE ~10% DU PIB EN 2015 ■ 1200 DOUANIERS POUR 4828 KMS DE FRONTIERES CERDI Jan 2019 COMOROS Mozambique Channel • Toliara Mania Maromokotro 2876 Tsaratanana Massf Mahajanga Betsiboka Ikopa • Toamasina Antananarivo Ankaratra Massif MADAGASCAR • Fianarantsoa Mananara Ivakoany Massif Indian Ocean 3#4POURQUOI LES DOUANES SONT-ELLS SI IMPORTANTES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT? ■ UNE SOURCE DE RECETTES CRUCIALE: 48% DES RECETTES TOTALES A MADAGASCAR; 10-15 INSPECTEURS COLLECTENT JUSQU'A LA MOITIE DU BUDGET DE L'ETAT DANS LE PORT PRINCIPAL (2-3% DES REVENUS PAR INSPECTEUR), ■ MAIS VU, A RAISON, COMME UN HAUT LIEU DE LA CORRUPTION, ■ MOTIVATION INTRINSEQUE EST SOUVENT DIFFERENTE SELON LES INSPECTEURS, ■ DIRECTION SOUFFRE SOUVENT D'ASYMETRIES D'INFORMATION. CERDI Jan 2019#5FAITS AVANT LA REFORME (2015) . UNE ANALYSE DE STATISTIQUES MIROIR A ESTIME A 30% LA VALEUR MINIMALE DE LA FRAUDE • PROBLEME D'EVALUATION DE LA VALEUR . CONTROLES TRES INEFFICACES ET BEAUCOUP TROP NOMBREUX (ANALYSE DE RISQUE, SCANNERS, INSPECTIONS PHYSIQUES, CONTRÔLE A POSTERIORI) A MADAGASCAR, EN DEPIT D'INVESTISSEMENTS IMPORTANTS, RESULTATS AVAIENT ÉTÉ LIMITES • EN DEPIT D'UNE UNITE SUR LE TEMPS DE DEDOUANEMENT, LES DELAIS DE TRAITEMENT N'AVAIENT QUE PEU BAISSE => FAIBLE FACILITATION DU COMMERCE CERDI Jan 2019 5#6LA CORRUPTION ET LES PRINCIPAUX RISQUES DANS LES DOUANES FACTEUR HUMAIN ☐ COLLUSION ET CORRUPTION ☐ MANQUE DE CAPACITE RISQUES INFORMATIQUES MANIPULATION DE L'ALLOCATION DES DECLARATIONS ☐ SOPHISTICATION DES FRAUDES AVEC LE DE DEVELOPPEMENT DES SYSTEMES INFORMATIQUES • AUTRES RISQUES PRINCIPAUX ☐ FUITE D'INFORMATION ☐ PROBLEME DE LA VALEUR TRANSACTIONNELLE (SPECIALEMENT AVEC DES IMPORTATEURS INFORMELS) CERDI Jan 2019 6#7• LES CONTRATS DE PERFORMANCE INDIVIDUELS ET LES PRINCIPALES ETAPES DE LA REFORME 7 - CERDI Jan 2019#8LES PRINCIPALES ETAPES DE LA REFORME • FEV. 2015: NOUVEAU DG ET EN PARALLELE LANCEMENT DE LA PREPARATION D'UN PROJET DE MODERNISATION DES SERVICES PUBLICS. • ETE 2015: APPLICATION DE LA REFORME DU PROCESSUS ACCELERE DE DEDOUANEMENT (PAD). 50 ENTREPRISES CONSERVEES 3 ANS APRES SUR 200. • JAN. 2016: PRESENTATION DE L'ETUDE SUR LES STATISTIQUES MIROIR . AVRIL-AOUT 2016: PREPARATION DU CONTRAT INDIVIDUEL DE PERFORMANCE POUR LE PORT DE TOAMASINA. • SEPT. 2016: DEBUT DE LA MISE EN OEUVRE POUR 15 INSPECTEURS • MAY 2017: DEBUT DE LA SECONDE PHASE. REMPLACEMENT DE 5 (SUR 15 INSPECTEURS) • 2017: PANELS CREES POUR DES POSITIONS STRATEGIQUES AVEC COMPETITION INTERNE • OCT. 2018: RANDOMISATION 8#9L'APPROCHE SUIVIE 1. GENERER DES INFORMATIONS PERTINENTES POUR LES OPERATIONS 2. DEVELOPPER UNE SOLUTION LOCALE 3. EXPERIMENTER 4. EVALUER L'IMPACT ET LES CONSEQUENCES POUR GENERER DE NOUVELLES INFORMATIONS 5. AJUSTER LA SOLUATION ET RETOUR A LA CASE 1... CERDI - Jan 2019 9#10LES CONTRATS DE PERFORMANCE PHASE I SIGNES PAR LE DG ET LES INSPECTEURS (INDIVIDUELS) A. 7 INDICATEURS B. STIPULE LA SANCTION POUR MAUVAISES PRATIQUES -INDICATEURS VISENT A A. FACILITER LE COMMERCE (REDUIRE LES TEMPS DE TRAITEMENT) B. AMELIORER LA COLLECTE DE RECETTES C. AMELIORER LA DECTECTION DE FRAUDE C. INCITATIONS FINANCIERES 3 COMMUNICATION DU DG: « PAS BESOIN D'ATTEINDRE LA LUNE MAIS AMELIORONS-NOUS ENSEMBLE ! >>#11Thousand USD USD Millions 45.00 Tax trend 30.00 15.00 January February March April May June Jolay August 2016 2017 2018 700.00 600.00 500.00 400.00 300.00 200.00 100.00 Penalties trend January February March April September October November December May 2016 2017 June July 2018 August September October CERDI Jan 2019 November December 0 2 4 6 8 10 12 Delay trend (in hours) 14 January February March April May June July August September October November December • ● Amélioration du montant collecté moyen par conteneur: 3435 USD (2016) à 5020 USD (2018) Baisse du délai de traitement mais stagne en 2018 à cause des grèves et des problèmes politiques, Pénalités ont augmenté depuis septembre 2016. Stagnation en 2018 avec la suspension des contrats. 11 2016 2017 2018#12PRINCIPALE LECONS D'APRES LE DG • ROLE IMPORTANT DE LA COMMUNICATION INTERNE . ⚫ ANALYSE DES DONNEES CRITIQUE POUR DOCUMENTER LA COLLUSION (FAITS CONTRE RUMEURS), POUR CELA BESOIN D'EXPERTS EN INTERNE CREATION D'UNE STRUCTURE RATTACHEE AU DG • A OUVERT LA VOIE AU CONTRÔLE A POSTERIORI • A REDUIT DES MAUVAISES PRATIQUES MENANT A LA CORRUPTION - BLOQUE OU PAIE... A REDONNE CONFIANCE AUX IMPORTATEURS AVEC UNE PLUS GRANDE EQUITE FISCALE => AUGMENTATION DES IMPORTATIONS • MOINS DE PRESSION POLITIQUE GRACE AU SOUTIEN DU PROJET • RESISTANCE DE CERTAINS INSPECTEURS, COMMISSIONNAIRES - GREVE DU ZELE 12 CERDI Jan 2019#13CE QUE LES CONTRATS ONT REVELE... O COLLUSION ENTRE CERTAINS INSPECTEURS ET COMMISSIONNAIRES-IMPORTATEURS, 。 SYSTÈME INFORMATIQUE MANIPULE (AVEC LA COMPLICITE DU DEPARTEMENT INFORMATIQUE), о << REDRESSEMENT DE COMPLAISANCE >> 。 FAIBLE CONTRÔLE POUR LES DECLARATIONS LES PLUS RISQUEES O QUELQUES INSPECTEURS << MAITRISENT >> LE CONTRAT => REVISION DES INDICATEURS ET CIBLES DANS UN SECOND TEMPS. CERDI Jan 2019 13#14• L'ANALYSE DE RISQUE 14#15. ● LES PROBLEMES DE L'ANALYSE DE RISQUE • EN GENERAL, PROBLEME DE CAPACITE MAIS PAS QUE... AU COEUR DES RECOMMANDATIONS ET DES REFORMES COUPLE A LA MODERNIZATION DU SYSTEME INFORMATIQUE ⚫ MODELES SOUVENT ASSEZ SOPHISTIQUES ALORS LA BASE EST ABSENTE: CONTREBANDE, FRAUDE PAS DOCUMENTEE, PRETE-NOMS... CERDI Jan 2019 15#16L'ANALYSE DES MESSAGES DE RISQUES ANALYSE DETAILLEE DES MESSAGES DE RISQUES TRANSMIS AUX INSPECTEURS POUR EVALUER: 1.LA QUALITE DES MESSAGES 2. LE COMPORTEMENT DES INSPECTEURS EN FONCTION DE LA QUALITE RESULTAT: PLUS LE MESSAGE EST DETAILLE, PLUS L'INSPECTEUR AGIT...L'INSPECTEUR SEMBLE AGIR SUR LA FRAUDE LORSQU'ELLE EST EVIDENTE ET QUE SON INACTION SERAIT SUSPECTE. . EN DEPIT DE PROBLEMES DE DOCUMENTATION, EN GENERAL, L'INSPECTEUR CHOISIT LA VALEUR LA PLUS BASSE. • EN GENERAL, LES MESSAGES DE RISQUES, NOTAMMENT DU SRAR, ONT UN IMPACT FAIBLE SUR LES RECETTES ET LES CONTENTIEUX. EST-CE UN PROBLEME DE QUALITE OU PAS SEULEMENT? CERDI Jan 2019 16#17CLASSIFICATION DES COMMENTAIRES Type de commentaire Caracteristiques Importateur individuel de l'importateur Importation non courante 1.Prestataire 2. Departement Difference prive (Gasynet)- des douanes frequency (SRAR)-frequency (1)-(2) 0% 0% 0% 1% 3% -2% Absence de conformite pour les documents d'importation Documents non avant embarquement 28% 18% 10% conformes Documentation falsifiee 54% 39% 15% Manipulation Manipulation des quantites 3% 1% 2% Risque de sous-evaluation 17% 39% -22% Risque de fraude sur les quantites 48% 22% 26% Type de fraude Risque de glissement tarifaire 41% 8% 33% (suspectee) Risque de fraude a l'origine 0% 0% 0% Contrôle documentaire complet 22% 66% -44% Action a 17 prendre Inspection physique 19% 47% -28% CERDI Jan 2019 Nombre total de commentaires 23743 23693 50#18LA RANDOMISATION 18#19LE PLAN DE LA RANDOMISATION HYPOTHESE: INSPECTEURS DOIVENT ETRE MIEUX CONTROLES POUR ENREGISTRER DES FRAUDES RANDOMISATION POUR REDUIRE LA SOUS-EVALUATION A TRAVERS DEUX TRAITEMENTS (SUR PLUS DE TROIS MOIS) 1. CONTRÔLE ACCRU (NATIONALEMENT), 2. MEILLEURE QUALITE DES MESSAGES DE RISQUEST. CONTRÔLE ACCRU: POUR PLUSIEURS DIZAINES DE DECLARATIONS PAR SEMAINE, MENTION: « CETTE DECLARATION FERA L'OBJET D'UNE EVALUATION PAR LA DGD APRES EVALUATION >> COMMENTAIRES EXHAUSTIFS: POUR PLUSIEURS DIZAINES DE DECLARATIONS PAR JOUR, MEILLEURE QUALITE DE MESSAGE AVEC MENTION DE CONTENTIEUX, RECHERCHE SUR LES PRIX ET RECOMMANDATION D'ACTIONS. CERDI Jan 2019 19#20LES PREMIERS RESULTATS... • CREATION D'UNE REUNION HEBDOMADAIRE ENTRE LES DIRECTEURS POUR DISCUTER DE PROBLEMES RECURRENTS DEPUIS DES ANNEES (SUR LA VALEUR, LES MAUVAISES PRATIQUES...) EXCELLENTE REACTION DU SRAR DIFFERENCES ENTRE LES BUREAUX SOUS ET HORS CONTRATS DEMONTRE LE PROBLEME DE COORDINATION SUR LES VALEURS ENTRE DIFFERENTES UNITES CERDI Jan 2019 20 20#21LES PRINCIPALES LECONS DE LA REFORME DES DOUANES A MADAGASCAR 21#22CE QU'IL FAUT RETENIR DE CES ANNEES.... 1. INSPECTEURS ONT ASSEZ D'INFORMATION ET DE CAPACITE POUR DETECTER LES FRAUDES... 2. MAIS ILS ONT AUSSI DES INCITATIONS TRES FORTES A NE PAS LES DETECTER.. 3. ET SI LEUR ENVIRONNEMENT LEUR PERMET DE NE PAS LES DETECTER, 4. ILS NE LE FERONT SIMPLEMENT PAS AVEC EN COROLLAIRE CORRUPTION ET EVASION DOUANIERE….. 22 22#23LE FACTEUR CLE DE LA REUSSITE DE LA REFORME: CONTRUIRE UNE CONFIANCE MUTUELLE COMMENT CONSTRUIRE LA CONFIANCE DANS UN ENVIRONNEMENT OU LA CORRUPTION PREVAUT? LA REFORME DOIT GENERER DES RECETTES A COURT TERME. LES STATISTIQUES MIROIR AIDENT A 1. ESTIMER LES PERTES, 2. A CIBLER DES SECTEURS AVEC DES DONNEES EXTERNES ET 3. A CHANGER LE DIALOGUE AVEC LE SECTEUR PRIVE. POUR LES BAILLEURS, ECHANGE DE DONNEES CONFIDENTIELLES EST UN GAGE DE COLLABORATION CRITIQUE POUR DEFINIR DE BONNES STRATEGIES ET ACTIONS. POLICY RESEARCH WORKING PAPER 7625 The Use of Detailed Statistical Data in Customs Reform WORLD BANK GROUP The Case of Madagascar Governance Global Practice Group April 2016 Cyril Chalendard Gaël Raballand Antsa Rakotoarisoa 223#24LES MYTHES LES PLUS REPANDUS DANS LES REFORMES DES DOUANES... 1. LA VOLONTE POLITIQUE EST EXOGENE, 2. INSPECTEURS N'ONT PAS LES CAPACITES, 3. LA REFORME REQUIERT DES CHANGEMENTS DE LEGISLATION ET DES INVESTISSEMENTS MASSIFS, 4. UN NOUVEAU SYSTEME INFORMATION ELMINERA LES MAUVAIS COMPORTEMENTS DES INSPECTEURS. 24#25LES IMPLICATIONS POUR LES BAILLEURS EN LA MATIERE? 1. BAILLEURS DOIVENT ETRE FLEXIBLE/AGILE (IL EST IMPOSSIBLE DE PREDIRE LA REFORME AU-DELA D'UN AN…..), 2. BESOIN D'AIDE TECHNIQUE CIBLEE QUI PEUT NE PAS DONNER DE RESULTATS => IMPORTANCE DE PRENDRE DES RISQUES, 3. IMPORTANCE DE CHANGER LES INCITATIONS DANS LES INTITUTIONS, 4. INVESTIR DU TEMPS DANS LA CONSTRUCTION DE RELATIONS.#26EN CONCLUSION... • CELA CONTINUE (APRES 4 ANS), QUESTIONS SUR LA REFORME APRES LES PRESIDENTIELLES, • MAIS DES LECONS PEUVENT ETRE TIREES. 2 POINTS DE PIB EN 4 ANS. • APPROCHE REPLICABLE, PAS NECESSAIREMENT LES SOLUTIONS. "The best aid to give is intellectual aid, a gift of useful knowledge.". Small Is Beautiful by E.F.Schumacher (1973).#27Bibliographie partielle • • Chalendard, Cyril, Raballand, Gael, Rakotoarisoa, Antsa. 2016. “The Use of Detailed Statistical Data in Customs Reform: The Case of Madagascar". Policy Research Working Paper No. 7625. World Bank, Washington, DC. O World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24167. Raballand, Gael, Chalendard, Cyril, Fernandes, Ana, Mattoo, Aaditya, Rijkers, Bob. 2017. Customs reform and performance contracts: early results from Madagascar (English). Governance notes; no. 2. Washington, D.C.: World Bank Group. http://documents.worldbank.org/curated/en/714611506078407127/Customs-reform-and- performance-contracts-early-results-from-Madagascar